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PROCESOS
POLÍTICOS EN UN MUNDO AMBIGUO [1]
Esta es la segunda base que proponemos para
que cada gobierno desarrolle su propia lógica política. El texto está extraido del Cuaderno para Cargos Públicos y sus Asesores, n. 6 PROYECTOS ESTRATEGICOS: UNA INNOVACION POLITICA Y ADMINISTRATIVAMENTE ÚTIL
La elaboración política, o como antes la hemos
llamado el proceso de elección estratégica, es una actividad colectiva que
implica la búsqueda de soluciones que puedan ser ampliamente toleradas /
apoyadas, porque son ideales (satisfacen adecuadamente las necesidades de las
partes relevantes) y estables (tienen suficiente consenso de modo que su puesta
en práctica no es inmediatamente amenazada por vaivenes de poder). Estas condiciones
son más verosímiles de conseguir cuando los participantes, además de reconocer
sus intereses particulares, también llegan a experimentar alguna experiencia
común más amplia. La comunicación juega un papel clave en desarrollar
vocabularios comunes de interés. Cuando lo que se persigue es la acción, y no
sólo la descripción o el estudio, se requiere que los participantes desarrollen
actitudes y habilidades para conceptualizar la realidad de forma que lo
"interno" y "externo" de cada uno de ellos estén
interrelacionados, para atribuir a las situaciones problemáticas significados
múltiples y contradictorios, y para no sentir especial desasosiego a la hora de
ir cambiando estos significados por otros que pueden ser muy diferentes a los
mantenidos anteriormente.
Las actuaciones tanto de políticos, como de sus
asesores y de los técnicos que colaboren con ellos, deberían acomodarse a las
siguientes guías:
p
Antes
de definir una situación problemática, es necesario reconocer todos los valores
y perspectivas individuales de los participantes, más allá de los valores y
perspectivas de los que tienen la competencia para decidir la política.
p
La
flexibilidad en la interpretación y asignación de valores, como capacidad para
ver el mundo de diferentes maneras en momentos diferentes y de cambiar las propias
opiniones sobre los resultados a valorar, es clave para conseguir una acción
satisfactoria para todos. Esta flexibilidad es importante que exista o se
desarrolle tanto en los responsables de elaborar la política como en los demás
actores.
p
"Futuros"
alternativos posibles, con fronteras difusas, más que metas-blanco específicas,
propias de la dirección por objetivos, debidos a las ambigüedades en que se desarrolla
la experiencia.
p
Debe
darse la mayor importancia a la energía disponible, entendiendo como tal, el
compromiso o inclinación a gastar esfuerzos, sea cual sea el resultado de su
uso. Los participantes en un proceso político pueden tener muchos polos de
atención que dispersen la atención y la energía, del proceso en cuestión. La
energía disponible, y su eventual desarrollo, es un factor trascendental en las
decisiones y los resultados a obtener.
p
Los
procesos de planificación, sus participantes, metas, diseño del proyecto,
estructuras organizativas, deben considerarse temporales y sometidos a
reconsideración y sustitución por otros. Esto será consecuencia del
tratamiento de las ambigüedades presentes en la situación. Otra consecuencia
debe ser la aceptación de esa misma ambigüedad en cuanto al calendario de
los procesos.
Incorporando estas guías, podemos definir un modelo
simplificado de un proceso de
elaboración política. Superponiendo este proceso con las etapas de la "planificación basada
en los intereses", presentada más arriba en este mismo cuaderno, obtenemos
una buena base metódica para conducir procesos de elección estratégica. El
proceso de elaboración política tiene los siguientes componentes:
p
Estímulo.
p
Identificación
de las partes relevantes.
p
Desarrollo
de perspectiva por tres empujes:
·
Aprendizaje
compartido.
·
Acción
Diagnóstico.
·
Análisis
Formal.
p
Articulación,
implementación y Evaluación de la Política.
Estimulo
Este proceso merece la pena acometerlo cuando:
p
es
evidente que la acción administrativa no produce resultados satisfactorios;
p
es
verosímil que la situación tenga un impacto a largo plazo en los que han de tomar
las decisiones;
p
están
afectadas metas principales;
p
hay
una oportunidad de producir un cambio importante;
p
las
relaciones y conflictos con el entorno están consumiendo una parte desproporcionada
de los recursos de la organización;
p
la
implantación con éxito requiere un respaldo amplio.
Identificación
de las Partes Relevantes
Siempre serán partes relevantes los cargos
electos y los técnicos y directivos de las unidades municipales
relacionadas con el tema en cuestión. Pero también lo deberán ser los grupos
externos organizados, las individualidades con aportaciones posibles, los
representantes de otras Administraciones y los técnicos externos necesarios
para completar la competencia necesaria para tratar los nuevos problemas.
(Sin perjuicio de prever situaciones de aprendizaje para que todos los
participantes estén al nivel requerido de dominio de la situación).
A la hora de decidir los participantes, en concreto,
merece la pena tener en cuenta la precaución de no dejarse encerrar en un
círculo reducido de directivos de asociaciones que defienden su exclusividad de
la representación. Salvo en los casos en que esa representatividad interna
y externa esté muy claramente demostrada, puede ser prudente:
p
invitar
a miembros de las asociaciones que no sean directivos, o al menos buscar una
buena información sobre sus puntos de vista,
p
y
aumentar el número de agrupaciones sociales participantes o encontrar un modo
de implicar a personas individuales que, por su liderazgo social o su
competencia, pueden tener un papel de ampliar y equilibrar las visiones en
juego.
Si el grupo a reunir se hace demasiado numeroso,
será necesario recurrir a grupos pequeños superpuestos y / o la utilización del
método Delphos para obtener información de personas que no es posible reunir.
Desarrollo de la Perspectiva por Tres Empujes
La obtención de una visión suficientemente amplia y
compartida entre los participantes es un proceso tenso, iterativo y algo
contradictorio que puede lograrse a través de tres empujes entrelazados
Aprendizaje
compartido
Si la situación problemática no puede describirse de
una sola manera, el elaborador de política debe buscar apreciaciones
múltiples, promoviendo un aprendizaje compartido y una síntesis de la comprensión entre los
participantes.
Esto exige más que la recogida pasiva de las
opiniones de los clientes sobre el problema. La tarea es crear un ambiente en
el que cada persona aprende sobre la situación con los otros participantes; y
en tal proceso:
p
cada
uno intenta comprender los sentimientos, valores y percepciones de hechos
propios y de los otros, y los modelos del mundo correspondientes;
p
se
va produciendo la síntesis de estas entradas en nuevas apreciaciones de la situación,
que se consensuan en lo posible, pero sin olvidar las comprensiones no compatibles;
p
se
van acoplando las visiones resultantes, que pueden seguir siendo divergentes,
en la "solución" o fase de acción.
En la medida que este proceso consume tiempo y desvela
conflictos y puede no generar consenso, produce cierta angustia por tomar alguna
acción. Estas condiciones sugieren la necesidad de un segundo empuje que
mostramos a continuación.
Acción
Diagnóstico
Una comprensión más rica de una situación problemática
es consecuencia, con frecuencia, de intentos de cambiar la naturaleza de
esta situación. Esto produce una creciente inclinación hacia actuar y aprender,
más que a actuar y resolver.
Las acciones o "experimentos" sobre la
situación son de naturaleza radicalmente diferente de la investigación
científica. El objetivo no es comprobar una hipótesis sobre una situación que
se presume estable, sino descubrir la naturaleza de la situación tal y como
existe y explorar el rango de las posibilidades para el cambio futuro.
En un intento de clarificar cuál sería la política o
la solución adecuada, la acción o intervención diagnóstico puede seguir el
siguiente proceso:
p
Centrarse
en uno o más aspectos de la situación problemática interpretados como
especialmente ambiguos o conflictivos.
p
Seleccionar
una acción alternativa. Esta alternativa debe reflejar las recomendaciones
ampliamente compartidas por los participantes, o debe ser elegida para iluminar
diferencias.
p
Poner
en práctica la acción.
p
Evaluar
la salida utilizando una perspectiva de aprendizaje compartido de los resultados
por cada uno de los participantes.
La acción o intervención diagnóstico, debe
realizarse con metodología de investigación-acción, como un experimento que
incluye la comprensión de los participantes. La acción es un intento de crear
un entorno que mejora la comprensión y el compartimiento de acciones deseables
que se podrán codificar como política. La intervención diagnóstico se dirige a
provocar nueva comunicación entre los participantes, de modo que el proceso de
evaluación de la política pueda continuar. Y también, trasforma la realidad de
la misma situación.
Análisis
Formal
La tercera perspectiva o empuje reside en el uso de
las variadas técnicas de análisis de las políticas públicas (en el sentido
amplio de "mejor comprensión de las cuestiones socio técnicas para lograr
mejores soluciones + tomar en cuenta las dificultades políticas y organizativas
asociadas con la decisión pública y su puesta en práctica + el uso de la intuición
y el juicio + el examen de una política por descomposición en sus componentes y
el diseño y síntesis de nuevas alternativas"). Los elaboradores de
política deberán de seguir utilizando las técnicas como una ayuda para comprender situaciones complejas. Sin embargo,
las situaciones complejas serán más tratables por el análisis formal cuando su
naturaleza se haya revelado a través del aprendizaje compartido y la acción
diagnóstico. Ante todo, se ha de evitar la tentación frecuente de utilizar
un estilo o técnica analítica como árbitro del proceso político. Las habilidades
técnicas deben añadir riqueza al proceso político y no constreñirlo.
Métodos de tipo cuantitativo, descriptivo o
intuitivo / creativos, deben ser dominados por los analistas que ocupen el papel
de asesores de los cargos electos, para explorar ciertas ideas o tareas
resultantes de la perspectiva del aprendizaje compartido, de modo que la
aplicación de estas técnicas aporten nuevas entradas al proceso de aprendizaje.
Todo lo que puede lograrse a través de los métodos de análisis de las políticas
públicas, en la descripción de la situación problemática, el diseño de soluciones,
la evaluación de la puesta en práctica, debe solaparse con lo avanzado en las
otras dos perspectivas y alimentar a su vez los avances de éstas.
Articulación,
Implementación y Evaluación de la Política.
Una vez que los tres empujes han sido recorridos
sucesivamente y se siente que no se mejorará más la comprensión de la situación
y la síntesis de las posibles acciones, es el momento de articular y formular
la política, por medio de los instrumentos más familiares, planes, programas y
presupuestos, como guías de la acción.
La implantación de la política formulada, puede
implicar necesidades de trasformación de la administración encargada de ello,
y esto, a su vez, puede requerir un nuevo proceso político, por los juegos de
poder que desencadena el cambio organizativo.
Las actuaciones resultantes de esta política se
pilotan y evalúan y la evaluación se utiliza para afirmar la política adoptada
o para reconocer la necesidad de volver a empezar.
Un resumen
del proceso
Las rayas discontinuas de la figura quieren
significar que existe una distinción borrosa entre las etapas del proceso.
Cambios en el entorno pueden causar el abandono de esfuerzos en marcha y
estimular nuevas interacciones del proceso como un todo, o la introducción de
grupos de participantes, hasta el momento excluidos.
En cambio, es continuo el énfasis que los cargos
electos y sus analistas deben poner en desarrollar métodos de trabajo
colectivo y entrenarse profundamente en su práctica, en orden a mantenerse
con la adecuada flexibilidad para trabajar bajo las condiciones de ambigüedad
que permite un buen desempeño en los procesos de elección estratégica o
políticos.
[1]Esta aproximación está basada en el capítulo 3 "Enriching Policy Premises for an
Ambiguous World", de R.A. Goodman y A.S. Huff, pags. 334/361,
perteneciente al Tomo III del libro colectivo MANAGEMENT HANDBOOK FOR PUBLIC
ADMINISTRATORS, publicado por Van Nostrand Reinhold Company, New York, 1.978
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